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Gouverner par les chiffres, de l’Antiquité romaine à l’Empire napoléonien

Table ronde : De quels chiffres a-t-on besoin pour gouverner ?

vendredi 14 mai 2021, par Saleha Vigreux-Benichou.

Saleha Vigreux-Benichou propose une synthèse de la table ronde "de quels chiffres a-t-on besoin pour gouverner ?", organisée lors des Rendez-vous de l’histoire de Blois.

Pourquoi gouverner par les chiffres ? De quels chiffres a-t-on besoin pour gouverner ? Dans le cadre de la thématique des Rendez-vous de l’histoire de Blois 2020, mais également en phase avec l’actualité, comprendre le lien, la relation entre l’exercice du pouvoir et les chiffres semble essentiel. Cette table ronde est donc la proposition d’un vaste tour d’horizon de l’histoire des quantifications, en lien avec le gouvernement des États. La mise en « statistiques » des sociétés, même si le terme est anachronique, remonte à très longtemps… On sait d’abord compter avant même d’écrire, avec au fil du temps un élargissement des compétences de l’État dans le domaine de la statistique.

Les opérations de comptage rencontrent des obstacles : au Moyen Age, l’Église considérera longtemps les recensements des populations comme une « offense à Dieu » ; en Angleterre au XVIIe siècle, ces opérations sont perçues comme une atteinte aux libertés fondamentales et certains projets de recensement sont abandonnés. Les techniques évoluent : en Angleterre, à l’époque moderne, c’est l’arithmétique politique et en Allemagne c’est la naissance de la statistique. Le XIXe siècle devient le siècle des chiffres, des enquêtes avec pléthore de données et aussi une forme d’autonomisation de la connaissance.
La table ronde aborde cette thématique sur une très longue période, de l’Antiquité au XIXe siècle, de l’Empire romain à l’Empire napoléonien, même si l’extension territoriale n’a pas forcément de lien direct avec le développement des chiffres.
Mais, gouverner par les chiffres n’est jamais une opération neutre : l’opération de saisies chiffrées s’accompagne de la catégorisation de la société ; les chiffres participent directement à la construction du monde social et économique.

—>Aborder ce thème autour de quelques questionnements

1. De quels chiffres disposaient les gouvernements de l’antiquité au XIXe siècle ?

Dans l’Antiquité et dans le monde romain en particulier, on disposait de beaucoup plus de chiffres qu’on ne le pense. En fait, on en a peu conservé et donc on a eu tendance à penser qu’il y en avait peu.

Les sources possibles : témoignages « en creux », à travers les sources littéraires, les auteurs anciens. Ce sont des témoignages nombreux, mais fugaces, des témoignages qui concernent des périodes très différentes ; des inscriptions qui présentent des listes, les papyrus qui reproduisent des comptes (mais conservation essentiellement pour ceux d’Égypte et dans une moindre mesure en Palestine) + des témoignages iconographiques.

Les Romains et, plus largement, les « Anciens », classaient en des domaines très divers : les hommes et les biens, la force en hommes sert d’abord à faire la guerre, des procédures de recensement où le citoyen devait déclarer sa fortune, mais aussi les personnes qui dépendaient de lui (femme, enfants, esclaves). En réalité, cela permettait aux autorités politiques d’estimer la population dans la cité, ainsi que les ressources. À partir du niveau de fortune, les citoyens étaient classés dans l’armée.
Le recensement a un but fiscal : les citoyens romains ne paient pas l’impôt annuel, mais ils entretiennent l’armée en campagne au moins jusqu’au IIe siècle av J.C. Dans les territoires conquis, les populations devaient se déclarer pour que les autorités établissent l’assiette de l’impôt.

À Rome même, le recensement permettait de classer les citoyens pour définir leur participation à la vie politique ; la République romaine étant une République censitaire : vote par classe de fortune et les plus riches ont dans les assemblées une primauté absolue.

Dans l’économie et le commerce, il faut mesurer et compter les produits échangés : au moment de l’embarquement, du débarquement, la mise dans les entrepôts. Les autorités romaines, républicaines ou impériales, disposaient des données chiffrées précises pour connaître les réserves à disposition et éviter ainsi les pénuries.

Durant la période médiévale, les hommes ont la réputation de bien aimer les chiffres, mais d’en faire un usage surtout politique, avec une fréquente tendance à la surenchère ou à la surestimation. À côté de cela, il y a des entreprises plus sérieuses de collecte des chiffres.
Dans le monde mérovingien et carolingien, de nombreuses enquêtes sur les domaines sont connues par le biais de chroniqueurs, mais très rarement conservées. Ce sont moins les chiffres que les obligations personnelles liées au tenancier qui suscitent l’intérêt des enquêteurs, mais on a quelques traces chiffrées sous les Carolingiens. En 787, Charlemagne ordonne de faire une grande enquête sur les domaines de l’abbaye de Fontenelle-St Wandrille ; l’enquête est perdue, mais on conserve tout de même la synthèse de cette étude. En 807, Charlemagne demande une enquête plus englobante à tous ses missi dominici pour faire un inventaire précis et les demandes s’affinent au cours des années qui suivent. Mais pour les historiens, ce rêve de « tout mettre en chiffres » n’a jamais été suivi des faits…

C’est dans un royaume pionnier que les premières enquêtes chiffrées apparaissent ; il s’agit du Doomsday Book au XIe siècle, ordonné lors des fêtes de noël 1085 par Guillaume le Conquérant : enquête confiée à des commissaires qui devaient parcourir tout le territoire anglais et interroger les populations à partir d’un questionnaire précis (nombre, statuts des populations, statuts des terres, nombre de charrues, de moulins présents dans chaque village et on terminait par le nombre de hides, toujours cette surface de terre qui servait de référence pour les contributions exceptionnelles).

Ailleurs qu’en Angleterre, c’est principalement au XIIIe siècle que les enquêtes domaniales se multiplient (domaines d’Alphonse de Poitiers, des comtes de Provence) avec des enquêtes qui enregistrent les propriétés des princes, leurs revenus, le nombre d’hommes qui dépendent directement d’eux. Dans le cadre de la production de ces enquêtes, on assiste à un double mouvement : toujours des enquêteurs itinérants, mais aussi des populations qui se déplacent pour reconnaître des biens qu’elles tiennent du prince et reconnaître les redevances, les services à accomplir. Le XIIIe siècle est également le temps de l’explosion du recours aux listes, associées à l’emploi de chiffres. Des listes de « tout » sont établies (hommes, femmes, statuts, revenus, quantités de grains stockés, des listes de taux de change, etc.)

Au XIVe siècle, on entre dans la période de l’épanouissement des chiffres à des fins de gouvernement ; les comptabilités sont de plus en plus sophistiquées et, désormais, en lien avec la perception régulière d’impôts et non plus seulement la gestion domaniale. Cela concerne aussi bien l’Église qui taxe les clercs que les royaumes qui taxent leurs populations. Le roi ne peut désormais plus vivre seulement de son domaine, puisqu’il assure la protection de tous les habitants du royaume ; il est donc nécessaire de recourir à l’impôt régulier pour assurer ces dépenses. Dès cette époque, deux types d’impôts, directs et indirects (listes de recettes assez classiques). La fiscalité indirecte fait apparaître d’autres chiffres, les chiffres des contribuables, les enregistrements des chefs de famille (listes de feux), comme le grand relevé de feux réalisé en France en 1328. Les chiffres de ces listes posent doublement problèmes aux historiens, car derrière le chef de famille on sait rarement précisément combien de membres composent le foyer ; ce sont donc souvent des approximations (les démographes s’accordent sur 4 ou 5 personnes, mais en fait certains foyers sont 12 quand d’autres ne sont que 2…). Cela posait également problème à l’époque car les fraudes, les erreurs dans ces listes, mais aussi les difficultés pour les mettre à jour sont récurrentes ; cela coûtait très cher de faire ces relevés de feux, donc peu de renouvellements réguliers et cela devient catastrophique au moment de la Grande peste de 1348 car la liste de contribuables n’est pas remise à jour et on demande aux vivants de payer la même quantité d’impôts qu’avant la pandémie. D’où des révoltes fiscales, des lieux abandonnés (les gens s’enfuient pour ne pas avoir à payer l’impôt – grand mouvement des villages désertés au XIVe siècle qui a fait le bonheur des archéologues !).

Durant tout le Moyen Age, cette ambition de produire des chiffres est permanente, mais les moyens pour établir des chiffres fiables n’existent pas encore.
Tous cette collecte de chiffres nécessite du personnel, des individus qui vont aller à la recherche de ces données.

2. Qui sont les collaborateurs qui interviennent dans la collecte et l’élaboration des données chiffrées ? Est-ce que les sources pour l’antiquité, la période médiévale ou l’époque impériale permettent d’individualiser ces populations qui contribuent à l’élaboration des données chiffrées ?.

Durant l’Antiquité, il fallait un très nombreux personnel : du personnel rétribué par l’autorité, mais aussi un appui important sur les autorités municipales dans tout l’Empire.

Les scribes de l’administration romaine n’étaient pas des personnages qui appartenaient aux élites, mais ils jouissaient d’un certain prestige au sein de la population : ils touchaient un salaire et devaient détenir un savoir-faire (les censeurs passaient, mais les scribes restaient…), avec une grande connaissance de l’administration. Ils devaient être inscrits sur une liste enregistrée régulièrement et présenter des conditions d’honorabilité (ne pas vendre d’esclaves, ne pas être comédien, des activités considérées comme déshonorantes). C’est donc un groupe d’administrateurs très important dans le monde romain et dans le monde antique en général.

Au Moyen-Age, il est difficile de connaître les collecteurs de chiffres et il est nécessaire de distinguer ceux qui sont en charge d’une mission de collecte de chiffres de ceux qui l’effectuent réellement. Ce sont rarement les mêmes. Des personnages politiques sont nommés pour élaborer ces collectes de chiffres et derrière, « des petites mains » qui doivent s’en occuper. Ces « petites mains » mettent beaucoup en scène l’importance du recueil des informations par le biais de déclarations orales faites en public, mais en réalité, on sait que de la période du Doomsday Book aux enquêtes domaniales des XIVe et XVe siècles, les commissaires, nommés pour rétablir les chiffres, récupèrent beaucoup de documents écrits lorsqu’ils se rendent sur le terrain. Ils entendent les gens mais ils récupèrent également beaucoup de données chiffrées écrites auparavant. Ils vont ainsi pouvoir croiser les déclarations des populations avec les écrits : ils produisent donc des chiffres hybrides avec des niveaux de qualité très variables.

On pourrait penser que ce personnel est surtout représenté par des clercs au Moyen-Age car ils ont la maîtrise de l’écrit ; en réalité, leur profil est plus complexe. Ce sont toujours des commissaires dont ce n’est pas le métier principal, ils ne font pas cela tout le temps. Ils sont nommés pour une mission particulière de collecte de chiffres, à un moment donné pour des objectifs précis. De fait, comme il y a une dimension politique et que ce sont des missions de courte durée, ces personnages sont souvent de grands personnages : les missi dominici, les envoyés de Charlemagne (en général des binômes, un comte et un évêque) donc des personnages puissants ; auprès d’eux des scribes, dont on connait mal l’identité et le niveau de formation.

A partir du XIIIe siècle, période à laquelle on commence à avoir un meilleur éclairage sur les enquêteurs, on s’aperçoit qu’il y a effectivement beaucoup de clercs de niveaux divers : des frères mendiants qui sont très attentifs à la comptabilité et au bon usage des richesses, mais aussi des évêques, des archevêques qui sont nommés pour une mission ponctuelle. Beaucoup d’entre eux ont reçu une formation juridique. Selon les cas, ces personnages sont nommés sur des terrains qu’ils connaissent très bien ou pas du tout ; c’est là un choix politique des princes qui commanditent les enquêtes (exemple des enquêtes provençales des années 1330 demandées par les rois de Naples : les commissaires sont des Italiens et ne doivent pas connaître le terrain sur lequel ils vont enquêter, afin de s’assurer de leur indépendance). Les rois de France font un autre choix et font appel à des clercs qui connaissent bien le terrain pour faire parler les gens. Donc, des stratégies très différentes. Dans les villes, les personnes qui établissent les chiffres sont souvent des élites communales, avec des niveaux de formation très variables et qui posent les problèmes d’indépendance avec des questions de clientélisme et de fraudes qui sont dénoncés tout au long du Moyen-Age, parce que les chiffres récoltés sont destinés à répartir la charge de l’impôt : les commissaires sont tentés de réduire la charge des gens qu’ils connaissent et augmenter celle de ceux qu’ils ne connaissent pas, souvent les plus modestes… Des profils donc très variés, mais une dimension temporaire et très politique de ces enquêteurs.

3. En faisant un saut de quelques siècles et en arrivant à la période impériale au XIXe siècle, est-ce que ces questions de professionnalisation, d’honnêteté et d’impartialité seront résolues ?

Napoléon a justifié sa prise de pouvoir le 18 brumaire par la nécessité de restaurer l’autorité de l’État. La création des préfets en février 1800 lui fournit un puissant levier d’action, en même temps qu’un carrefour pour les informations. Les départements vont fournir le gabarit standard des enquêtes statistiques. Ne pas oublier qu’au XVIIIe siècle, la principale activité de la statistique naissante est davantage « taxinomique », en créant des catégories que « quantificatrice ». L’action statistique était d’abord centrée sur des catégories de description avant d’avoir l’ambition de compter. Le pouvoir napoléonien va faire de cette science du gouvernement une science appliquée de gouvernement, c’est-à-dire un ensemble technique de procédures destinées à encadrer la conduite des sociétés.

À une époque où la bureaucratie centrale est encore très embryonnaire (le Ministère de l’intérieur sous Napoléon, c’est 220 personnes à Paris), cela passe par la mobilisation de l’appareil d’État déconcentré : préfets, sous-préfets relayés par les maires et les fonctionnaires, ingénieurs des mines, des ponts et chaussées issus des écoles savantes du XVIIIe siècle et cela passe également par la sollicitation de l’intelligentsia locale, les sociétés savantes, les professeurs des écoles centrales devenues lycées, les propriétaires agronomes. La période napoléonienne va être décisive, en ce que les différentes options encore en présence pendant la révolution vont être explorées simultanément jusqu’à ce que s’impose un modèle. Dans les rapports, pendant plusieurs années, les évaluations littérales restent admises : les administrateurs peuvent remplir des rapports statistiques avec l’utilisation d’adverbes (suffisamment, beaucoup, assez…) et ce n’est qu’après 1806-1807 que les estimations chiffrées s’imposent partout à l’instar du décompte à l’unité près ; Napoléon poussait en ce sens et son mot favori était « combien » ! Quand Napoléon ne sait pas quoi dire, il demande « combien avez-vous d’enfants, Madame ? », mais il faut souligner que l’État napoléonien n’est pas infaillible dans la statistique et si l’on prend l’exemple de la population, il ne produit que de simples dénombrements et il faudra attendre 1836 pour disposer d’un véritable recensement.

Par ailleurs, on est passé durant cette période d’une statistique générale qui vise à rassembler de manière encyclopédique à des enquêtes sectorielles, ciblées (exemple d’une grande enquête sur les migrations saisonnières en 1812 ou la pratique des langues dans le pays). La grande limite à laquelle la collecte statistique s’est heurtée, c’est le strict respect de l’initiative privée et la propriété ; tout l’enjeu pour le pouvoir napoléonien est d’obtenir la collaboration des notables et d’abord leur confiance.

4. Le problème de « Chiffres et Empire ». En quoi la statistique constitue-t-elle un enjeu, voire un outil d’Empire ? Existe-t-il une spécificité à ce moment-là ?

Les exigences d’un Empire en guerre ont accéléré le tournant utilitariste de la statistique napoléonienne, mais l’enjeu impérial se perçoit également sur d’autres niveaux.

Il s’agit dans un premier temps de mieux connaître les territoires qui sont incorporés, c’est un défi majeur tant est grande la méconnaissance des fonctionnaires français qui sont expatriés pour administrer ces territoires ; la transmission des savoirs d’État dans ce cas est loin d’être assurée : retrouver les matrices fiscales, mettre la main sur l’état civil, surmonter le mutisme des populations bien conscientes que les dénombrements vont aboutir à des impositions nouvelles.

Deuxièmement, l’unité de l’Empire et la centralisation de l’État passent par l’uniformité des données statistiques ; cela suppose une remise à niveau des fonctionnaires dans les bureaux.

Troisièmement, le pouvoir impérial tente de faire de la conquête des nouveaux territoires, l’opportunité de mieux connaître et surtout pour rallier à lui les élites indigènes. Pour identifier ces notables locaux, les préfets ont élaboré des listes de différents formats (les 60 plus importants, les 200 plus importants d’un département, etc.) et c’est d’abord sur cette statistique personnelle que repose la domination napoléonienne. Avant d’avoir besoin de tel ou tel chiffre pour gouverner, Napoléon a d’abord besoin de noms ; un état nominatif des personnes influentes avec une série d’indicateurs pour objectiver et classer cette influence.

Au niveau des résultats, de même que sous le Consulat, le pouvoir napoléonien avait été en mesure de dresser le droit statistique de la France postrévolutionnaire, de même il est capable de connaître relativement bien et, en peu de temps, son empire européen. Lui échappent cependant les phénomènes socio-économiques qui, régionalement, fragilisent l’emprise napoléonienne (exemple le déclin de l’économie hollandaise que la politique statistique napoléonienne a du mal à chiffrer ou la crise de la féodalité en Catalogne). La collecte ne répond pas uniquement à des besoins pragmatiques, mais presque « rapaces » : connaître les ressources d’un territoire pour en prélever la part adéquate. En fait, la statistique est devenue souvent une fin en soi et pas seulement un moyen de gouvernement et cela illustre bien le mouvement vers l’autonomisation des statistiques.

5. Pour conclure, la communication autour des chiffres.

Communiquer des chiffres est un exercice compliqué ; les chiffres sont également élaborés pour connaître les territoires, les royaumes et pas seulement à des fins fiscales. Grâce aux trois communications, on perçoit une ambition de connaissances des royaumes, une vue d’ensemble qui devient un instrument du gouvernement et les chiffres servent de manière plus ou moins importante sur la longue durée, comme points de comparaison. Au Moyen Age, à partir du XIVe siècle, les gens qui font l’audition des comptes et ceux qui présentent les comptes appartiennent aux mêmes groupes familiaux, aux mêmes milieux sociaux et donc savent très bien que le chiffre peut être critiqué ; on voit apparaître des usages différenciés des chiffres en fonction des catégories sociales : pour les plus humbles, ces chiffres élaborés par les grandes administrations s’imposent à eux ; ils peuvent difficilement les contester, alors que pour les membres de l’élite, le chiffre, c’est juste le démarrage d’un dialogue avec l’administration, on le conteste et en général cela fonctionne. Dès la fin du Moyen-Age, les individus sont gouvernés par les chiffres, alors que d’autres savent utiliser les chiffres à leur profit. Dans l’empire napoléonien, la publicité des données est un élément important, mais Napoléon reste le destinataire unique de données sensibles ; de même, toute la statistique personnelle demeure confidentielle (scandale des demandes du ministère de la police pour dresser la liste des jeunes héritières en âge de se marier, leur dot et même les agréments de leur personne…). La statistique a aussi servi à la communication, à la propagande de l’État napoléonien ; elle a notamment aidé à conforter l’image publique du pouvoir (méthode, ordre, montrer les progrès et relativiser les reculs).

Cette table ronde a permis d’évoquer les chiffres à travers trois périodes spécifiques de l’histoire (monde antique, Moyen-Age et époque impériale) : la possibilité de les comparer, la manière de les communiquer et de savoir qui les a élaborés ; autant de questions élémentaires qui sont toujours d’actualité : implicitement, quand le chiffre permet de compter, organiser et trier, sous couvert de neutralité et d’objectivité. Le quantitatif doit aussi faire place au qualitatif et surtout exposer sa méthode scientifique.